政府信息公开条例立法旨在建立改革倒逼机制

编者按：《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日施行，至今整整3周年了。这部承载着推动服务型政府、阳光政府建设，加强对行政权力监督，有效防治腐败等重要功能的法规实施效果如何？本报从今天开始，将陆续推出系列人物报道，从那些曾致力于推动法规出台以及不遗余力推动法规实施的人物视角，检视这部法规的得与失。

中国社科院法学所研究员周汉华，是国内最早研究政府信息公开的学者之一。受原国务院信息办委托，最早牵头提交了政府信息公开条例(以下简称《条例》)草案。在学界被称为《条例》起草第一人。

在接受《法制日报》记者采访时，对《条例》3年来的实施情况，周汉华打分并不高。他认为：“整体实施状况不尽如人意。”

保密法修改带来契机

上个世纪末，周汉华与其所在的社科院法学所，就已经意识到应当以法律制度作为切入点，突破当时政务公开的政府完全主导性及相伴而生的无程序无救济等问题。

机会随着保密法的修改而降临。“1997年、1998年，当时国家保密局想修改保密法。已实施大概有十年的保密法当时存在的最大问题就是定的密太多，定的密级特别高，定的时间也很长。决策层意识到，保密工作还得和改革开放的主旋律和上，政府信息该利用的还得利用。公开和保密就是一个问题的两个方面，保密要想保好，肯定得把公开搞好。”周汉华告诉记者。时任保密法修改顾问的周汉华及他所在的社科院，因此投入了信息公开研究。“当时不敢叫政府信息公开研究，因为太敏感，而是叫信息资源的开发利用与管理课题。”

到2001年，出现转机。国务院信息办成立，周汉华被选进了专家委员会。“2002年出台了关于我国电子政务建设指导意见，提出要制定《条例》，‘政府信息公开’的提法第一次出现。有了中央文件明确，这一立法就相当于有了尚方宝剑，很快我们就受国务院信息办的委托提交了一个专家建议稿，建议稿于2002年7月左右送到了国务院信息办，并在全国征求意见。”周汉华说。

依申请公开举步维艰

《条例》自2008年5月1日施行。仅过数天时间，汶川地震就让《条例》迎来大考。抗震救灾中，政府快速全面的信息公开，赢得了各界的广泛赞誉，《条例》所交答卷令人满意。但周汉华却在当时提醒公众：突发灾害背景下的信息公开，仅是个特例，并不等同于常态下的政府信息公开。因此，作为规范政府日常信息公开行为的《条例》，在实施过程中，要防止盲目乐观。

果然，现实让社会的期待渐渐成为《条例》不能承受之重。周汉华直言：“虽然近年来政府信息公开了不少，但公开也暴露了很多问题：首先，公布的一些数据明显有水分，经不起推敲；其次，民众想知道的很多信息仍不在公开之列，如三公消费、拆迁、规划、征地之类的信息，而公开的信息又多为群众所不关心的。”这是政府主动公开信息中所存在的问题。

更大的问题出现在依申请公开上，可谓“举步维艰”。“行政机关在收到公民关于信息公开的申请时，总有一个惯性思维：这是来找茬儿的，这不是你的特殊需求，因此，总免不了要质问申请人动机。实践中大量的申请公开因此都无法实现，极个别的即使能走到行政复议和行政诉讼这个阶段，也会因行政机关可能给法院施加影响，而多以失败告终。”周汉华指出。由此，依申请公开制度的实际运作结果在周汉华看来，与传统的政务公开已越来越相似，“这在《条例》已经实施的情况下是非常不好的，有损于政府的信誉与权威。”

多米诺骨牌的最后一张

《条例》为何在实施中遭遇困境，有多种说法。周汉华告诉《法制日报》记者，来自实践部门的反映是“《条例》出台得太早，尤其是其中关于依申请公开的规定，尚不能适应中国国情”。周汉华对此并不认同，他认为，政府信息公开制度是法治国家建设不可或缺的内容，已在西方国家实践多年，而依申请公开又是信息公开制度中最重要的一部分，不可能将其从中剥离出来。

真正的问题出在哪里呢？

除去信息公开涉及到某些棘手的历史问题带来的困境外，周汉华认为，“这些年其他方面的改革相对滞后，如大部制改革进展缓慢，垄断行业地位尚未受到真正冲击，媒体监督力度还不够，社会组织发育也不充分等等，使得政府信息公开有点‘孤军深入’或‘错位’的意味。”

周汉华为此开出的药方是：“当然不是要把信息公开拉回来，而是要全面推进各项改革。”他用“多米诺骨牌的最后一张”来形容信息公开制度，“就是要利用它的倒逼机制来推动各项改革”。

需要自下而上的推动

《条例》实施不尽如人意，除了相应的改革未跟上外，信息公开制度推行本身所需要的具体配套制度滞后，也是一个原因。周汉华指出，典型的如不发年报应如何追究责任等制度还未明确。“从未见各级信息公开工作主管部门对没有严格执行信息公开制度的单位举起或放下‘锤子’，威慑手段似乎从未用过。”政府各级机关和各部门在发布信息上的协调机制也未建立，以至于“不同行政主体对同一事件发布的信息经常出现相互矛盾之处”。

《条例》的许多规定模糊、抽象，在周汉华看来，也是一个重要因素。“如不公开依据的‘三安全一稳定’(国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定)，由于《条例》未予明确，实践中它就演化成一个什么都能往里装的大口袋，成为行政机关不予公开信息的借口。”周汉华说。

不过，最为重要的原因在周汉华看来，是“治理方式”出了问题。“我们目前的治理方式是政府推动，这是一种供给居于主导而轻需求的机制。一方面，政府特别重视信息公开，设机构拨经费来支持它的建设，但另一方面又在实质意义上抑制公民对于信息公开的需求，‘依申请公开’遭遇的困境就是典型例证。这样发展到最后，就会出现一个怪现象：一手抓建设，一手压需求，形成了供给与需求相脱节。这与我们的信息公开制度建设和法治社会的建设初衷是南辕北辙的。”

周汉华还用一个形象的例子来说明：“这就像投入了大量人力物力，花费了很多成本修了一条水渠，却不让水在水渠里流。”

如何从根本上解决《条例》实施的困境？周汉华认为“要从供给主导型转向需求主导型。信息公开制度的推行必须自下而上，这样制度才能够有生命力和活力”。

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